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以完善的法律制度推进新疆旅游业高质量发展
文章字数：2505
■ 阿地拉·阿不都力米提 马晶晶
在全面推进依法治国的时代浪潮下，旅游业法治建设至关重要。国家始终高度重视以法治方式推动旅游业发展，2013年《中华人民共和国旅游法》颁布实施，为保障旅游者与旅游经营者权益、规范市场秩序、合理利用资源筑牢法律根基。文化和旅游部分别于2016年、2018年两次组织开展旅游法修改等重点立法工作，各地政法机关积极打击文旅领域违法犯罪、优化市场环境。党的二十届三中全会提出“健全文化和旅游深度融合发展体制机制”，为完善文化和旅游供给体系指明方向。在此背景下，新疆旅游业蓬勃发展的同时，更需紧跟国家法治步伐，完善自身法律制度体系，实现高质量发展。
一、以法律制度保障新疆旅游业的重要意义
法治建设作为旅游市场高质量发展的制度基石，其重要意义体现在国家战略实施、区域经济社会发展及市场秩序规范等多重维度。从国家战略层面看，党的二十大报告提出“以文塑旅、以旅彰文”及党的二十届三中全会提出“健全文化和旅游深度融合发展体制机制”部署，为旅游业法治建设提供政治引领。而现代旅游业体系构建更需以完善的法律体系为制度支撑，这与习近平总书记高度重视旅游工作，作出“着力完善现代旅游业体系，加快建设旅游强国”“推动旅游业高质量发展行稳致远”等一系列重要指示要求，构成国家治理现代化在文旅领域的具体实践。
尤其对于旅游大省新疆而言，旅游业作为战略支柱产业，2023年接待游客超2.6亿人次、实现收入2967.15亿元；2024年接待游客达3.02亿人次，同比增长14%，游客总花费3595.42亿元，同比增长21%，旅游热度位居全国第二。这使其高质量发展直接关乎经济转型升级与社会稳定大局。法律制度的完善既能通过规范市场主体行为，破解违法经营、服务纠纷等现实难题，又能强化旅游者权利保障，弥合法律实践与市场需求的断层。
从行业发展逻辑而言，法治制度是平衡文旅融合中多元利益关系的关键工具，既为“新疆是个好地方”品牌建设筑牢制度防线，也为旅游业应对新型业态挑战、实现可持续发展提供稳定预期，是推动行业从规模扩张向质量效益转型的核心保障。
二、当前新疆旅游业法律制度存在的突出问题
（一）地方性法规操作性不足，针对性不强
从公开的旅游业执法案件来看，新疆旅游市场执法实践中，绝大多数违法案例均依据《中华人民共和国旅游法》《旅行社条例》等国家层面法律法规处理，适用自治区地方性法规的情形较少。尽管自治区人大常委会于2021年出台《新疆维吾尔自治区旅游促进条例》，但其侧重产业扶持与服务管理，对违法行为的认定标准、处罚幅度等缺乏具体规定，导致执法机关面临“小问题需找大法律”的困境。例如，针对新疆频发的旅游包车违规问题，在国家法律仅有原则性规定的情况下，具体执法实践亟需地方层面进一步细化落实。
（二）法律衔接存在断层，监管存在盲区
《中华人民共和国旅游法》2018年修订时，旅游业尚未出现新型业态、信用体系建设等相关内容，法律条文未纳入此类规定。当前自治区积极推进的智慧旅游、数字平台等领域，在国家法律中存在监管空白。虽《新疆维吾尔自治区旅游促进条例》涉及信用建设、网络平台管理等条款，但未配套责任追究机制，导致“有规定无处罚”的现象存在。
（三）市场主体违法成本偏低，惩戒效果有限
据新疆文旅厅官网公开数据，2024年前三季度新疆旅游市场罚款总额达325.23万元，但2025年同类型违法事件仍屡有发生。现行法律对多数违法行为仅设定定额罚款，未与违法所得、经营规模挂钩，难以形成有效震慑。如某旅行社因租用非营运车辆发生重大事故，仅被吊销许可证，未追究负责人连带责任，违法成本与社会危害程度不相匹配。
（四）法治宣传教育滞后，社会认知存在偏差
“旅游兴疆”战略的法治意义阐释不够充分，导致部分群众对旅游市场法治化治理的认知不够全面。2024年初哈尔滨旅游热潮过后，内地游客在网络上提出“去新疆滑雪”的意愿，而新疆部分网民却发出“不建议来疆旅游”的声音，这一现象反映出本地群众对旅游市场法治环境信心不足。此举不仅影响新疆旅游业健康发展，还可能损害新疆整体形象。
三、以法律修订保障旅游市场制度体系的对策建议
（一）明确各类旅游市场主体行为规范
全国人大和国务院2024年度立法计划中的多部法律法规与旅游市场密切相关，国家《中华人民共和国旅游法》修订后，旅游业进入新发展阶段。在此背景下，自治区《旅游促进条例》有必要重新梳理“旅游者”“旅游经营者”“旅游从业者”的行为规范。这不仅能拉近条例与市场主体的距离，更能在学习宣传过程中切实提升各类市场主体的法律意识，规范旅游市场秩序，推动旅游业持续健康发展。
（二）推进旅游行业标准化管理
2024年5月，文化和旅游部出台《文化和旅游标准化工作细则》，对全国文旅部门标准化工作流程与操作要求作出明确规定。自治区《旅游促进条例》虽有相关规定，但仍可进一步细化。例如，可在第五十三条之后增设条款，明确旅游经营者提供的设施或服务不得低于实际质量等级，不得超越评定等级开展宣传；未获质量等级的，严禁使用等级标志从事经营宣传活动。同时配套相应法律责任条款，强化旅游行业标准化管理，督促旅游经营者严格遵守标准、提升服务质量。
（三）保障网络旅游平台信息真实准确
网络已成为旅游者获取旅游信息的重要渠道，保障网络平台信息真实性是旅游市场规范化建设的核心。国家《中华人民共和国旅游法》虽有相关要求，但缺乏对应的法律责任规定。建议在自治区《旅游促进条例》第五十条新增一款，明确网络交易第三方平台提供者应对旅游经营者进行实名登记，严格审查并公示旅游产品和服务信息的真实性；发现严重违法行为的，立即终止服务并向旅游主管部门报告。同时制定相应法律责任条款，约束网络平台行为，为旅游者提供真实可靠的信息，助力旅游市场健康发展。
（四）推动旅游市场诚信体系建设接轨国家要求
旅游市场信用监管是旅游业高质量发展的必要途径。《旅游促进条例》第五十六条虽提及推进旅游诚信体系建设，但该条例实施后，文化和旅游部发布《文化和旅游市场信用管理规定》，提出新的要求。因此，建议在《旅游促进条例》第五十六条中增加“按照国家和自治区相关管理规定”的表述，便于文化和旅游主管部门依法开展工作，也利于市场主体准确掌握规定内容，进一步完善旅游市场诚信体系建设。
（作者单位：中共克拉玛依市委员会党校）
在全面推进依法治国的时代浪潮下，旅游业法治建设至关重要。国家始终高度重视以法治方式推动旅游业发展，2013年《中华人民共和国旅游法》颁布实施，为保障旅游者与旅游经营者权益、规范市场秩序、合理利用资源筑牢法律根基。文化和旅游部分别于2016年、2018年两次组织开展旅游法修改等重点立法工作，各地政法机关积极打击文旅领域违法犯罪、优化市场环境。党的二十届三中全会提出“健全文化和旅游深度融合发展体制机制”，为完善文化和旅游供给体系指明方向。在此背景下，新疆旅游业蓬勃发展的同时，更需紧跟国家法治步伐，完善自身法律制度体系，实现高质量发展。
一、以法律制度保障新疆旅游业的重要意义
法治建设作为旅游市场高质量发展的制度基石，其重要意义体现在国家战略实施、区域经济社会发展及市场秩序规范等多重维度。从国家战略层面看，党的二十大报告提出“以文塑旅、以旅彰文”及党的二十届三中全会提出“健全文化和旅游深度融合发展体制机制”部署，为旅游业法治建设提供政治引领。而现代旅游业体系构建更需以完善的法律体系为制度支撑，这与习近平总书记高度重视旅游工作，作出“着力完善现代旅游业体系，加快建设旅游强国”“推动旅游业高质量发展行稳致远”等一系列重要指示要求，构成国家治理现代化在文旅领域的具体实践。
尤其对于旅游大省新疆而言，旅游业作为战略支柱产业，2023年接待游客超2.6亿人次、实现收入2967.15亿元；2024年接待游客达3.02亿人次，同比增长14%，游客总花费3595.42亿元，同比增长21%，旅游热度位居全国第二。这使其高质量发展直接关乎经济转型升级与社会稳定大局。法律制度的完善既能通过规范市场主体行为，破解违法经营、服务纠纷等现实难题，又能强化旅游者权利保障，弥合法律实践与市场需求的断层。
从行业发展逻辑而言，法治制度是平衡文旅融合中多元利益关系的关键工具，既为“新疆是个好地方”品牌建设筑牢制度防线，也为旅游业应对新型业态挑战、实现可持续发展提供稳定预期，是推动行业从规模扩张向质量效益转型的核心保障。
二、当前新疆旅游业法律制度存在的突出问题
（一）地方性法规操作性不足，针对性不强
从公开的旅游业执法案件来看，新疆旅游市场执法实践中，绝大多数违法案例均依据《中华人民共和国旅游法》《旅行社条例》等国家层面法律法规处理，适用自治区地方性法规的情形较少。尽管自治区人大常委会于2021年出台《新疆维吾尔自治区旅游促进条例》，但其侧重产业扶持与服务管理，对违法行为的认定标准、处罚幅度等缺乏具体规定，导致执法机关面临“小问题需找大法律”的困境。例如，针对新疆频发的旅游包车违规问题，在国家法律仅有原则性规定的情况下，具体执法实践亟需地方层面进一步细化落实。
（二）法律衔接存在断层，监管存在盲区
《中华人民共和国旅游法》2018年修订时，旅游业尚未出现新型业态、信用体系建设等相关内容，法律条文未纳入此类规定。当前自治区积极推进的智慧旅游、数字平台等领域，在国家法律中存在监管空白。虽《新疆维吾尔自治区旅游促进条例》涉及信用建设、网络平台管理等条款，但未配套责任追究机制，导致“有规定无处罚”的现象存在。
（三）市场主体违法成本偏低，惩戒效果有限
据新疆文旅厅官网公开数据，2024年前三季度新疆旅游市场罚款总额达325.23万元，但2025年同类型违法事件仍屡有发生。现行法律对多数违法行为仅设定定额罚款，未与违法所得、经营规模挂钩，难以形成有效震慑。如某旅行社因租用非营运车辆发生重大事故，仅被吊销许可证，未追究负责人连带责任，违法成本与社会危害程度不相匹配。
（四）法治宣传教育滞后，社会认知存在偏差
“旅游兴疆”战略的法治意义阐释不够充分，导致部分群众对旅游市场法治化治理的认知不够全面。2024年初哈尔滨旅游热潮过后，内地游客在网络上提出“去新疆滑雪”的意愿，而新疆部分网民却发出“不建议来疆旅游”的声音，这一现象反映出本地群众对旅游市场法治环境信心不足。此举不仅影响新疆旅游业健康发展，还可能损害新疆整体形象。
三、以法律修订保障旅游市场制度体系的对策建议
（一）明确各类旅游市场主体行为规范
全国人大和国务院2024年度立法计划中的多部法律法规与旅游市场密切相关，国家《中华人民共和国旅游法》修订后，旅游业进入新发展阶段。在此背景下，自治区《旅游促进条例》有必要重新梳理“旅游者”“旅游经营者”“旅游从业者”的行为规范。这不仅能拉近条例与市场主体的距离，更能在学习宣传过程中切实提升各类市场主体的法律意识，规范旅游市场秩序，推动旅游业持续健康发展。
（二）推进旅游行业标准化管理
2024年5月，文化和旅游部出台《文化和旅游标准化工作细则》，对全国文旅部门标准化工作流程与操作要求作出明确规定。自治区《旅游促进条例》虽有相关规定，但仍可进一步细化。例如，可在第五十三条之后增设条款，明确旅游经营者提供的设施或服务不得低于实际质量等级，不得超越评定等级开展宣传；未获质量等级的，严禁使用等级标志从事经营宣传活动。同时配套相应法律责任条款，强化旅游行业标准化管理，督促旅游经营者严格遵守标准、提升服务质量。
（三）保障网络旅游平台信息真实准确
网络已成为旅游者获取旅游信息的重要渠道，保障网络平台信息真实性是旅游市场规范化建设的核心。国家《中华人民共和国旅游法》虽有相关要求，但缺乏对应的法律责任规定。建议在自治区《旅游促进条例》第五十条新增一款，明确网络交易第三方平台提供者应对旅游经营者进行实名登记，严格审查并公示旅游产品和服务信息的真实性；发现严重违法行为的，立即终止服务并向旅游主管部门报告。同时制定相应法律责任条款，约束网络平台行为，为旅游者提供真实可靠的信息，助力旅游市场健康发展。
（四）推动旅游市场诚信体系建设接轨国家要求
旅游市场信用监管是旅游业高质量发展的必要途径。《旅游促进条例》第五十六条虽提及推进旅游诚信体系建设，但该条例实施后，文化和旅游部发布《文化和旅游市场信用管理规定》，提出新的要求。因此，建议在《旅游促进条例》第五十六条中增加“按照国家和自治区相关管理规定”的表述，便于文化和旅游主管部门依法开展工作，也利于市场主体准确掌握规定内容，进一步完善旅游市场诚信体系建设。
（作者单位：中共克拉玛依市委员会党校）