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习近平总书记关于城乡融合发展的重要论述 的价值意蕴与实践策略
文章字数：4433
■蔡书凯 韩初
新时代以来，习近平总书记带领全党全国人民，立足城乡发展差距的客观国情，深刻把握现代化进程中城乡融合发展规律，举全党全社会之力全面推进城乡融合发展，拓展了城乡融合发展的实践路径，为全球工农城乡关系优化探索了新范式。党的十八大以来，乡村全面振兴有力有序推进，城乡融合发展取得重大历史性成就，城乡资源配置日趋合理，城乡双向深度赋能格局逐步形成。新时代背景下，城乡融合发展的新动能持续涌现。例如，以人为本的新型城镇化战略成效显著，持续拉动城乡融合发展；农村土地制度改革持续深化，进一步激活农村土地要素市场；食品消费结构加速转型升级，拓展了优质生态农产品市场空间；数字经济蓬勃发展，为农业注入更多现代商业内涵。然而，我国作为发展中农业大国，农业农村发展相对滞后的局面尚未根本改变，城乡发展失衡的整体状态难以在短期内彻底扭转，在特定时期、特定区域，城乡二元结构特征仍较为突出。
一、习近平总书记关于城乡融合发展的重要论述引领城乡融合发展的价值意蕴
（一）以人民为中心的价值旨归
习近平总书记在一系列重要讲话中强调，推进城乡融合发展必须尊重人民、依靠人民、造福人民。习近平总书记指出：“人民创造历史，劳动开创未来。”其一系列重要论述始终贯穿着一个核心理念：人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。“小康不小康，关键看老乡。”“教育、文化、医疗卫生、社会保障、社会治安、人居环境等，是广大农民最关心最直接最现实的利益问题，要把这些民生事情办好。”习近平总书记关于农业农村发展、城乡融合发展的重要论述，是以人民为中心发展思想在“三农”领域的生动践行。
（二）系统集成、协同推进的科学方法
基于我国大国特征和经济发展阶段，推进城乡融合发展具有复杂性，必须因地制宜、循序渐进，坚持系统集成、协同推进各领域改革。习近平总书记对此有着深刻认知，他指出：“深化农村改革，一要‘扩面’，不能就农村论农村，而要紧扣城乡关系重塑，对城乡改革作出统筹谋划，加快构建城乡融合发展体制机制和政策体系。”习近平总书记强调：“要健全城乡融合发展体制机制，完善城乡要素平等交换、双向流动的政策体系，促进城市资源要素有序向乡村流动，增强农业农村发展活力”“有力有效推进乡村全面振兴，以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设”。城乡融合发展涉及城乡建设、经济社会、人口资源环境等多个维度，涵盖土地制度、户籍制度、社会保障制度等多项改革，政策推进中不可单兵突进，需构建系统完备的政策体系，积极稳妥推进各项制度创新，精准响应城乡融合发展的制度需求，确保城乡融合发展协同高效推进。这充分体现了习近平总书记将城乡视为有机整体，坚持系统集成、协同推进的科学思维。
（三）坚守底线的战略定力
底线思维是习近平总书记反复强调的重要思想方法。习近平总书记指出：“我们必须坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，不断加大强农惠农富农政策力度，始终把‘三农’工作牢牢抓住、紧紧抓好。”在党的十九大报告中，习近平总书记明确提出：“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，划定了城乡融合发展的生态底线。党的组织建设是城乡融合发展的根本保障，习近平总书记对此作出一系列重要论述：“基础不牢，地动山摇。农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键。”“办好农村的事情，关键在党。党管农村工作是我们的传统。这个传统不能丢。”农村基层党组织是党在农村工作的战斗堡垒，只有始终坚持和巩固农村基层党组织的领导核心地位，才能确保城乡融合发展沿着正确方向稳步推进，凝聚起强大发展合力。
（四）求真务实的实践品格
习近平总书记强调，要通过全方位发展变革，逐步消除农民与市民在身份认同和实质权益上的差距，“终极的目标应当是，虽有城乡之别，而少城乡之差。”“推进实现城乡区域协调发展，不仅是国土空间均衡布局发展的需要，而且是走共同富裕道路的需要。”习近平总书记在一系列重要讲话中指出，推进城乡融合发展要以全面深化改革为根本动力，以赋予农民更多财产权利为关键抓手，以党的组织建设为根本保障，以实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置为核心内容，以新型城镇化和新农村建设协同发展为主要路径。这些重要论述，精准把握城乡经济关系演变的内在规律，具有极强的实践性和可操作性，为城乡融合发展提供了行动指南。
二、习近平总书记关于城乡融合发展的重要论述引领城乡融合发展的实践策略
（一）推动生产要素城乡自由流动、平等交换
生产要素自由流动是实现区域和行业要素回报率趋同的前提。要以构建全国统一大市场为契机，通过产权制度改革和要素市场化配置改革，实现“乡村富余要素流得出、城市要素流得进、稀缺要素留得下”的要素配置目标，为城乡融合发展奠定坚实基础。
健全城乡统一的土地市场。构建城乡统一土地市场是城乡融合发展的必然要求。在符合规划和用途管制前提下，持续推进农村集体经营性建设用地入市，统筹优化土地资源配置。建立健全农村宅基地退出模式及运行机制，针对当前农村宅基地存在的用地超标、容积率低、闲置率高等问题，在充分尊重农民意愿的基础上，合理设计优化宅基地有偿使用和退出制度，拓宽农村空置宅基地交易范围、深化交易层次，建立健全宅基地有偿使用和退出中的土地收益分配机制。
完善城乡一体化科技服务支撑机制。科技服务是驱动城乡经济发展的核心力量，要构建城乡一体化科技支撑和人才保障体系，引导人才、技术等优质要素向农业农村集聚。探索公益性职能与经营性服务分类管理模式，培育多元化技术推广服务主体，健全农技推广社会化服务机制；加快信息化建设步伐，搭建资源共享、高效便捷的城乡一体化信息网络平台，推动先进科学技术全面渗透农业生产各领域，让科技成为激发农业农村发展活力、推动城乡融合发展的内生动力。
（二）促进公共资源城乡均衡配置
习近平总书记指出：“我们一定要抓紧工作加大投入，努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破。”要多措并举推动公共服务城乡均衡配置，改善农村人居环境，提升供给与需求匹配度，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。
优化农村公共产品供给机制。统筹推进城乡公共产品供给，推动城乡基础设施均衡发展，健全城乡统一的就业和社会保障制度。进一步完善农民公共产品需求表达机制、利益共享机制、财政倾斜机制和政策保障机制，强化地方政府社会管理和公共服务职能，健全“一事一议”制度，提升群众参与积极性和参与度，提高农村社区共建共治决策效率；增强基层政府响应能力、服务能力和行政效能，加快完善转移支付制度，提升农村基层政府可支配财力。
健全以城带乡联动发展利益共享机制。持续加快农村社会事业发展，逐步提高农村基本公共服务保障标准、水平和覆盖范围，当前要把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，强化各级政府在农村基本公共产品供给中的支出责任；在教育、医疗、养老等重点领域及农民关切领域，推动形成城乡基本公共服务一体化格局，确保农村公共服务投入增速与财政支出增速、经济发展速度保持同步。进一步优化村庄布局，高标准推进改水、改线、改厕等民生工程，统一城乡垃圾收集、转运和处理体系，加大农村生态环境修复治理力度，营造城乡和谐的生产生活环境。
（三）推动城乡产业融合发展
加快产业发展是深入推进城乡融合发展的重要支撑，产业兴旺是城乡融合发展的根本动力和不竭源泉，没有产业支撑，城镇将失去发展活力，城乡产业协调发展既是城乡融合发展的基础，也是其重要表征。在农村产业选择上，要顺应现代产业发展趋势，遵循产业发展规律，大力发展高效生态农业和特色农业，积极发展第二产业，重点培育第三产业，着力构建以第一产业为基础、第二产业为支撑、第三产业为引领，一二三产业深度融合、协同发展的产业体系，积极培育农业农村新产业新业态，推动各类生产要素跨界优化配置。
深化一二三产业融合发展。围绕提升价值链、延伸产业链、打造供应链，纵向以利益联结机制为纽带，构建多主体参与的分工协作体系，推动普通农户与新型经营主体形成风险共担、利益共享的共同体，通过工业和服务业延伸农业产业链，以生产要素融合、发展理念契合为路径，构建生产、加工、物流、营销一体化发展格局；横向拓展农业多功能性，发展乡村旅游、休闲农业、“互联网+农业”等现代乡村产业。以市场化思维推动农村经济发展，深挖农村自然禀赋和资源优势，打造“一村一景、一村一特、村景相融”的发展格局，推动“美丽环境”向“美丽经济”转化，让乡村成为充满活力、令人向往的宜居宜业之地。
健全农业产业提升机制。大力培育农村主导产业、龙头企业和拳头产品，推动农业产业提质增效。加快发展农业生产性服务业，通过贴息补助、投资参股、税收优惠等政策措施，提高农业生产组织化程度；加大对农业龙头企业的扶持力度，有效破解农户分散经营与大市场对接不畅的难题；以发展农民专业合作经济组织为切入点，妥善协调市场、企业与农户之间的利益关系；鼓励各类金融机构加大对龙头企业信贷支持，培育壮大龙头企业规模，提升其市场竞争力和科技含量，打造知名农业品牌。同时，鼓励农民和社会力量投资现代农业，推动现代生产要素向农业集聚，加快传统农业转型升级。
（四）以新型城镇化带动城乡融合发展
新型城镇化是推动乡村社会转型重构、实现城乡均衡协同发展的重要力量。一是强化中心城市辐射带动作用，做强做大中心城市，以中心城市为纽带推进城乡融合发展，深化户籍制度改革，分层次、分类别、多渠道推动农业转移人口市民化。二是加快中小城市发展，优化城市群内部分工，推动大中小城市和小城镇协调发展，充分发挥节点城市支撑作用。三是有序推进小城镇建设，小城镇作为城乡要素交汇的重要节点，兼具城市要素集聚、服务功能完备的特征，是农村居民低成本实现城市化的有效路径。有序推进小城镇建设，可提高公共设施利用效率，让周边农村居民便捷享受城市优质公共服务。要按照“控制数量、提升质量、节约用地、彰显特色”的要求，优化小城镇布局体系，强化城镇间经济联系和空间协同。
把县域作为城乡融合发展的重要切入点。习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中明确提出：“要选择一批条件好的县城重点发展。”党的二十届四中全会明确要求“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”。要扎实推进县城建设，提升县城承载能力，推动产城融合发展，充分发挥县城在技术服务、人才集聚、产业平台、生活服务、发展空间等方面的支撑作用，引导县域产业集聚发展，增强县城对城乡融合发展的带动和承载能力，推动城乡功能互补、资源双向流通。同时要认识到，县城扩容提质过程中，扩散效应与极化效应并存，相关政策导向将对区域城乡融合发展产生差异化影响，需精准施策、科学引导。
〔作者单位：安徽工程大学。本文系2022年度国家社会科学基金一般项目“多中心城市网络驱动区域经济增长的机制、路径及引导策略研究”（22BJL064）阶段性成果。〕
新时代以来，习近平总书记带领全党全国人民，立足城乡发展差距的客观国情，深刻把握现代化进程中城乡融合发展规律，举全党全社会之力全面推进城乡融合发展，拓展了城乡融合发展的实践路径，为全球工农城乡关系优化探索了新范式。党的十八大以来，乡村全面振兴有力有序推进，城乡融合发展取得重大历史性成就，城乡资源配置日趋合理，城乡双向深度赋能格局逐步形成。新时代背景下，城乡融合发展的新动能持续涌现。例如，以人为本的新型城镇化战略成效显著，持续拉动城乡融合发展；农村土地制度改革持续深化，进一步激活农村土地要素市场；食品消费结构加速转型升级，拓展了优质生态农产品市场空间；数字经济蓬勃发展，为农业注入更多现代商业内涵。然而，我国作为发展中农业大国，农业农村发展相对滞后的局面尚未根本改变，城乡发展失衡的整体状态难以在短期内彻底扭转，在特定时期、特定区域，城乡二元结构特征仍较为突出。
一、习近平总书记关于城乡融合发展的重要论述引领城乡融合发展的价值意蕴
（一）以人民为中心的价值旨归
习近平总书记在一系列重要讲话中强调，推进城乡融合发展必须尊重人民、依靠人民、造福人民。习近平总书记指出：“人民创造历史，劳动开创未来。”其一系列重要论述始终贯穿着一个核心理念：人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。“小康不小康，关键看老乡。”“教育、文化、医疗卫生、社会保障、社会治安、人居环境等，是广大农民最关心最直接最现实的利益问题，要把这些民生事情办好。”习近平总书记关于农业农村发展、城乡融合发展的重要论述，是以人民为中心发展思想在“三农”领域的生动践行。
（二）系统集成、协同推进的科学方法
基于我国大国特征和经济发展阶段，推进城乡融合发展具有复杂性，必须因地制宜、循序渐进，坚持系统集成、协同推进各领域改革。习近平总书记对此有着深刻认知，他指出：“深化农村改革，一要‘扩面’，不能就农村论农村，而要紧扣城乡关系重塑，对城乡改革作出统筹谋划，加快构建城乡融合发展体制机制和政策体系。”习近平总书记强调：“要健全城乡融合发展体制机制，完善城乡要素平等交换、双向流动的政策体系，促进城市资源要素有序向乡村流动，增强农业农村发展活力”“有力有效推进乡村全面振兴，以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设”。城乡融合发展涉及城乡建设、经济社会、人口资源环境等多个维度，涵盖土地制度、户籍制度、社会保障制度等多项改革，政策推进中不可单兵突进，需构建系统完备的政策体系，积极稳妥推进各项制度创新，精准响应城乡融合发展的制度需求，确保城乡融合发展协同高效推进。这充分体现了习近平总书记将城乡视为有机整体，坚持系统集成、协同推进的科学思维。
（三）坚守底线的战略定力
底线思维是习近平总书记反复强调的重要思想方法。习近平总书记指出：“我们必须坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，不断加大强农惠农富农政策力度，始终把‘三农’工作牢牢抓住、紧紧抓好。”在党的十九大报告中，习近平总书记明确提出：“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，划定了城乡融合发展的生态底线。党的组织建设是城乡融合发展的根本保障，习近平总书记对此作出一系列重要论述：“基础不牢，地动山摇。农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键。”“办好农村的事情，关键在党。党管农村工作是我们的传统。这个传统不能丢。”农村基层党组织是党在农村工作的战斗堡垒，只有始终坚持和巩固农村基层党组织的领导核心地位，才能确保城乡融合发展沿着正确方向稳步推进，凝聚起强大发展合力。
（四）求真务实的实践品格
习近平总书记强调，要通过全方位发展变革，逐步消除农民与市民在身份认同和实质权益上的差距，“终极的目标应当是，虽有城乡之别，而少城乡之差。”“推进实现城乡区域协调发展，不仅是国土空间均衡布局发展的需要，而且是走共同富裕道路的需要。”习近平总书记在一系列重要讲话中指出，推进城乡融合发展要以全面深化改革为根本动力，以赋予农民更多财产权利为关键抓手，以党的组织建设为根本保障，以实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置为核心内容，以新型城镇化和新农村建设协同发展为主要路径。这些重要论述，精准把握城乡经济关系演变的内在规律，具有极强的实践性和可操作性，为城乡融合发展提供了行动指南。
二、习近平总书记关于城乡融合发展的重要论述引领城乡融合发展的实践策略
（一）推动生产要素城乡自由流动、平等交换
生产要素自由流动是实现区域和行业要素回报率趋同的前提。要以构建全国统一大市场为契机，通过产权制度改革和要素市场化配置改革，实现“乡村富余要素流得出、城市要素流得进、稀缺要素留得下”的要素配置目标，为城乡融合发展奠定坚实基础。
健全城乡统一的土地市场。构建城乡统一土地市场是城乡融合发展的必然要求。在符合规划和用途管制前提下，持续推进农村集体经营性建设用地入市，统筹优化土地资源配置。建立健全农村宅基地退出模式及运行机制，针对当前农村宅基地存在的用地超标、容积率低、闲置率高等问题，在充分尊重农民意愿的基础上，合理设计优化宅基地有偿使用和退出制度，拓宽农村空置宅基地交易范围、深化交易层次，建立健全宅基地有偿使用和退出中的土地收益分配机制。
完善城乡一体化科技服务支撑机制。科技服务是驱动城乡经济发展的核心力量，要构建城乡一体化科技支撑和人才保障体系，引导人才、技术等优质要素向农业农村集聚。探索公益性职能与经营性服务分类管理模式，培育多元化技术推广服务主体，健全农技推广社会化服务机制；加快信息化建设步伐，搭建资源共享、高效便捷的城乡一体化信息网络平台，推动先进科学技术全面渗透农业生产各领域，让科技成为激发农业农村发展活力、推动城乡融合发展的内生动力。
（二）促进公共资源城乡均衡配置
习近平总书记指出：“我们一定要抓紧工作加大投入，努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破。”要多措并举推动公共服务城乡均衡配置，改善农村人居环境，提升供给与需求匹配度，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。
优化农村公共产品供给机制。统筹推进城乡公共产品供给，推动城乡基础设施均衡发展，健全城乡统一的就业和社会保障制度。进一步完善农民公共产品需求表达机制、利益共享机制、财政倾斜机制和政策保障机制，强化地方政府社会管理和公共服务职能，健全“一事一议”制度，提升群众参与积极性和参与度，提高农村社区共建共治决策效率；增强基层政府响应能力、服务能力和行政效能，加快完善转移支付制度，提升农村基层政府可支配财力。
健全以城带乡联动发展利益共享机制。持续加快农村社会事业发展，逐步提高农村基本公共服务保障标准、水平和覆盖范围，当前要把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，强化各级政府在农村基本公共产品供给中的支出责任；在教育、医疗、养老等重点领域及农民关切领域，推动形成城乡基本公共服务一体化格局，确保农村公共服务投入增速与财政支出增速、经济发展速度保持同步。进一步优化村庄布局，高标准推进改水、改线、改厕等民生工程，统一城乡垃圾收集、转运和处理体系，加大农村生态环境修复治理力度，营造城乡和谐的生产生活环境。
（三）推动城乡产业融合发展
加快产业发展是深入推进城乡融合发展的重要支撑，产业兴旺是城乡融合发展的根本动力和不竭源泉，没有产业支撑，城镇将失去发展活力，城乡产业协调发展既是城乡融合发展的基础，也是其重要表征。在农村产业选择上，要顺应现代产业发展趋势，遵循产业发展规律，大力发展高效生态农业和特色农业，积极发展第二产业，重点培育第三产业，着力构建以第一产业为基础、第二产业为支撑、第三产业为引领，一二三产业深度融合、协同发展的产业体系，积极培育农业农村新产业新业态，推动各类生产要素跨界优化配置。
深化一二三产业融合发展。围绕提升价值链、延伸产业链、打造供应链，纵向以利益联结机制为纽带，构建多主体参与的分工协作体系，推动普通农户与新型经营主体形成风险共担、利益共享的共同体，通过工业和服务业延伸农业产业链，以生产要素融合、发展理念契合为路径，构建生产、加工、物流、营销一体化发展格局；横向拓展农业多功能性，发展乡村旅游、休闲农业、“互联网+农业”等现代乡村产业。以市场化思维推动农村经济发展，深挖农村自然禀赋和资源优势，打造“一村一景、一村一特、村景相融”的发展格局，推动“美丽环境”向“美丽经济”转化，让乡村成为充满活力、令人向往的宜居宜业之地。
健全农业产业提升机制。大力培育农村主导产业、龙头企业和拳头产品，推动农业产业提质增效。加快发展农业生产性服务业，通过贴息补助、投资参股、税收优惠等政策措施，提高农业生产组织化程度；加大对农业龙头企业的扶持力度，有效破解农户分散经营与大市场对接不畅的难题；以发展农民专业合作经济组织为切入点，妥善协调市场、企业与农户之间的利益关系；鼓励各类金融机构加大对龙头企业信贷支持，培育壮大龙头企业规模，提升其市场竞争力和科技含量，打造知名农业品牌。同时，鼓励农民和社会力量投资现代农业，推动现代生产要素向农业集聚，加快传统农业转型升级。
（四）以新型城镇化带动城乡融合发展
新型城镇化是推动乡村社会转型重构、实现城乡均衡协同发展的重要力量。一是强化中心城市辐射带动作用，做强做大中心城市，以中心城市为纽带推进城乡融合发展，深化户籍制度改革，分层次、分类别、多渠道推动农业转移人口市民化。二是加快中小城市发展，优化城市群内部分工，推动大中小城市和小城镇协调发展，充分发挥节点城市支撑作用。三是有序推进小城镇建设，小城镇作为城乡要素交汇的重要节点，兼具城市要素集聚、服务功能完备的特征，是农村居民低成本实现城市化的有效路径。有序推进小城镇建设，可提高公共设施利用效率，让周边农村居民便捷享受城市优质公共服务。要按照“控制数量、提升质量、节约用地、彰显特色”的要求，优化小城镇布局体系，强化城镇间经济联系和空间协同。
把县域作为城乡融合发展的重要切入点。习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中明确提出：“要选择一批条件好的县城重点发展。”党的二十届四中全会明确要求“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”。要扎实推进县城建设，提升县城承载能力，推动产城融合发展，充分发挥县城在技术服务、人才集聚、产业平台、生活服务、发展空间等方面的支撑作用，引导县域产业集聚发展，增强县城对城乡融合发展的带动和承载能力，推动城乡功能互补、资源双向流通。同时要认识到，县城扩容提质过程中，扩散效应与极化效应并存，相关政策导向将对区域城乡融合发展产生差异化影响，需精准施策、科学引导。
〔作者单位：安徽工程大学。本文系2022年度国家社会科学基金一般项目“多中心城市网络驱动区域经济增长的机制、路径及引导策略研究”（22BJL064）阶段性成果。〕