应救尽救，应养尽养：政府职责义不容辞
   【现状与挑战】
   2014年5月，国务院颁布的《社会救助暂行办法》实施，提出将农村五保户、城市“三无”（没有劳动能力，没有生活来源，没有法定赡养、抚养、抚养义务人）群众作为“特困供养人员”进行专门保障。截至2014年10月，全国农村五保人数为531.8万人，享受城市居民最低生活保障的“三无”群众51.8万人。
    长期以来，我国先后建立起农村五保供养、城市“三无”人员救济和福利院供养制度，城乡特困人员基本生活得到了保障。然而，由于目前特困人员供养经费基本来源于地方政府一般性财政转移支付，而中央财政转移在东、中、西部地区比例不同，导致地方政府支付水平参差不齐，特困供养对象的认定标准、服务水平也差异很大。
    【文件破题】
    该文件明确，城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的，应当依法纳入特困人员救助供养范围。
    【专家解读】
    中国农业大学人文与发展学院教授、中国社会保障学会社会救助分会副会长左停“‘三无’特困人群属于我们社会中最困难的群体。”
    “应救尽救，应养尽养是政府义不容辞的责任。”在左停看来，应适度放宽特困人员的适用范围、适当增加特困供养对象的数量指标，从实际出发，把符合条件的特困人员全部纳入社会救助供养范围，保障他们的基本生活，为其构建最后一道社会安全网。
    集中供养率不足三分之一：特困人员生存现状堪忧
    【现状与挑战】
    据民政部统计，全国平均每13名集中供养的“五保”对象仅拥有1名工作人员。人员设施不足、维护经费不足等因素导致很多农村老人无依无靠、不救不活。
    目前，我国特困人员救助供养形式分为在家分散供养和在当地的供养服务机构集中供养。截至2014年底，全国有面向供养老人和残疾人的床位数3934390张、面向收留儿童的床位数102174张，拥有服务人员260余万。可现实却是我国特困人员集中供养率不到三分之一。
    一位基层供养机构的工作人员告诉记者，而且由于护理力量不足，失能和未失能老人在集中供养意愿上结构性失衡，那些真正失能、需要照料的老人往往被拒之门外。
    【文件破题】
    对此，《意见》明确供养服务机构应当依法办理法人登记，并按照一定比例配备工作人员，强化托底保障能力，为特困人员提供基本救助供养服务。
    【专家解读】
    中国农业大学人文与发展学院教授、中国社会保障学会社会救助分会副会长左停：政府应创办一批有较好救助服务能力的中心供养机构，使其作为支点发挥好“杠杆性”的救助作用，也可以引领农村养老业的发展。对于供养机构的实际负责人（或法定代表人）应纳入编制，以强化责任和激励。对于在编的工作人员的工资应该单独纳入地方财政预算。开展专门针对集中供养机构的医疗保险项目（如长期护理保险），为失能、半失能、智障人员长期医疗护理提供稳定的资金来源。此外还应加大困境儿童的临时救助力度。对于不符合孤儿审批条件，生活处于极端贫困的困境儿童，也可以认定为“事实上无人抚养儿童”给予临时生活补贴，缓解其在生活和求学中所面临的压力，保证其健康成长。
    创新管理：让蹝准扶贫蹞日造福特困人群
    【地方探索】
    2015年下半年，青海省决定在黄南、果洛、玉树和海南藏族自治州开展农牧区困难老人代养服务试点工作。代养服务的主体是县级人民政府民政部门和乡镇人民政府，通过向社会力量购买养老服务的方式，委托第三方为农牧区困难老年人提供的基本居家养老服务，包括以日间探视为主要内容的日间照料服务，以帮助老年人餐饮或代为购买餐料为主要内容的助餐服务，以寻医问药为主要内容的助医服务，以洗衣、助浴、保洁为主要内容的助洁服务，以代为购买日常生活用品和代为办理一般事务为主要内容的代办服务，以及精神慰藉、安全守护等居家养老服务，以满足困难居家老人基本的日常生活照料服务需求。
    【专家分析】
    专家认为，对特困群体而言，不是简单的转移支付就能解决他们的需求，他们中的相当部分还需要具体的生活照料服务。这也是精准扶贫的应有之义。青海省的这种创新管理方式打破了分散供养的特困人群长期处于弃养、半弃养状态的困局。但是专家强调，社会管理创新的前提是投入保障。国家对于特困人员救助供养标准早已作出规定，一般为当地人均生活消费支出的80%左右。但实际上我国大部分地区尚未达标，不少地方供养标准甚至只有当地人均生活消费支出的30%多。
    《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》不仅对资金保障的各级政府职责明文列出，也对社会参与提出方向引导。